Procesparticipatie wettelijk verplichten: een slecht idee?
Onder de noemer "LEO Onderzoekerspodium" verschijnt in aanloop naar de Sectorbijeenkomst op 16 mei elke twee weken een gastblog door een onderzoeker op onze website. Deze keer is het woord aan Anne Schipper.
Procesparticipatie wettelijk verplichten: een slecht idee?
Iedereen heeft het erover: onder de Omgevingswet wordt vroegtijdige procesparticipatie wettelijk verplicht. Een ontwikkeling die past bij de toenemende aandacht voor procesparticipatie bij grootschalige ruimtelijke ontwikkelingen, waaronder windenergieprojecten. De vraag blijft echter: hoe? Hoe ziet de wetgever dit voor zich? Wat wordt er van wie verwacht? En wanneer is het goed genoeg? Dit zijn vragen die de gemoederen bezighouden. In mijn onderzoek naar vroegtijdige procesparticipatie ligt de focus op drie aspecten: de wettelijke verplichtingen uit de Omgevingswet, de verwachtingen van de wetgever hierover en de de huidige praktijk van vroegtijdige procesparticipatie bij windenergieprojecten. De vraag die zich daarbij opdringt is: moeten we procesparticipatie wel wettelijk verplichten?
Wat zegt de wet?
De Omgevingswet verplicht een aantal zaken omtrent vroegtijdige procesparticipatie bij toepassing van het instrument Projectbesluit. Hier gaat waarschijnlijk het overgrote deel van de windenergieprojecten onder vallen (namelijk 5-100 MW). De wet schrijft het volgende voor:
- Er moet een Kennisgeving Participatie worden gepubliceerd. Deze beschrijft wie wanneer wordt betrokken, de kaders voor het aandragen van alternatieven voor de opgave, de manier waarop samengewerkt wordt tussen initiatiefnemer en bevoegd gezag en waar benodigde informatie te vinden is.
- Iedereen mag alternatieven aandragen voor de opgave, binnen de door het bevoegd gezag gestelde kaders. Op verzoek moeten deze alternatieven onderzocht worden.
- Voor de vergunningaanvrager geldt een motiveringsplicht met een beschrijving van het participatieproces, de aangedragen alternatieven en wat met deze alternatieven is gedaan.
Wat verwacht de wetgever eigenlijk?
Na onderzoek blijkt dat de wetgever meer verwacht dan de wettelijke voorschriften. De belangrijkste bron van deze verwachtingen is de Inspiratiegids Participatie. Hieruit blijkt dat de geest van de Omgevingswet een stuk verder gaat dan de wettelijke tekst. Interviews met medewerkers van EZK en BZK bevestigen dit.
Aanvullende verwachtingen:
- Het participatieproces sluit idealiter aan op de behoeften van de participanten.
- De intrinsieke motivatie van de initiatiefnemer om open te staan voor de inbreng van participanten en samen met hen een plan te vormen moet opgemerkt kunnen worden.
- Er moet voldoende tijd genomen worden om informatie uit te wisselen over lokale kennis, de energietransitie en windenergie.
- Alle betrokken partijen moeten veel inspanning leveren, lagere overheden hebben geld en kennis nodig om dit soort processen in goede banen te leiden en er moeten zo veel mogelijk verschillende groepen participanten betrokken worden.
- Vroegtijdige procesparticipatie moet leiden tot meer draagvlak voor plannen en beleid.
- Minder onderzoekslasten, en meer gebruikmaking van beschikbare expertise.
- Tijd- en kostenbesparing.
Wat leert de praktijk ons?
Uit interviews met 14 personen met praktijkervaring in participatieprocessen kwamen de volgende voorwaarden naar voren voor een positieve uitkomst van het proces.
- Het beleid omtrent duurzame energieopwekking in de vorm van de RES’en moet gereed zijn.
- Het bevoegd gezag moet hebben nagedacht over hoe het wil dat participatieprocessen verlopen en hier eventueel eisen voor hebben opgesteld.
- Initiatiefnemers van een participatieproces moeten ruimte en tijd krijgen om het participatieproces aan te laten sluiten op de context en behoeften van participanten.
- Een participatieproces moet ingericht worden met een focus op interacties, het opbouwen van relaties en wederzijdse afhankelijkheid zodat vertrouwen kan ontstaan.
- Uitgangspunten voor het aandragen van alternatieven zijn duidelijk geformuleerd.
- De nationale overheid moet middelen vrijmaken voor lagere overheden zodat zij de kennis en het geld hebben om participatieprocessen naar verwachting te kunnen begeleiden.
Conclusie
De verwachtingen van de wetgever zijn deels terug te vinden in de wettelijke verplichtingen, maar geen van de voorwaarden uit de huidige praktijk heeft een wettelijke verankering. De intrinsieke motivatie van de initiatiefnemer van een participatieproces is in grote mate bepalend voor de uitkomsten. Belangrijke waarden daarbij als vertrouwen, relaties opbouwen en tijd nemen om elkaar te begrijpen, komen in de wet niet terug. Door procesparticipatie aan de andere kant wettelijk te verplichten, loop je het risico dat het door de omgeving als een “moetje” wordt opgevat. Dat bemoeilijkt het ontstaan van vertrouwen. Lokale overheden hebben vaak niet de kennis of capaciteit om invulling te geven aan kaders of beleid omtrent procesparticipatie en duurzame energieopwekking, waardoor een initiatiefnemer veel ruimte krijgt om zijn stempel op het participatieproces te drukken.
De discussie over wettelijk verplichte procesparticipatie onder de Omgevingswet helpt bij het professionaliseren van participatieprocessen. De vraag blijft: is een wettelijke verplichting het beste middel om tot “betere” participatieprocessen te komen? Tijdens de sectorbijeenkomst van LEO op 16 mei praat ik hier graag over door met jullie.
Update: lees Annes masterthesis
Anne heeft in juni 2019 haar masterthesis “Vroegtijdige procesparticipatie bij windenergieprojecten en de Omgevingswet” afgerond.